El Estado en diferentes países

No obstante que la trampa de los distintos sentidos de la palabra Estado fue denunciada desde hace más de cien a?os por algunos críticos de las fantasías que todavía se ense?an en muchas escuelas de Derecho especialmente atrasadas en el mundo, esa palabra sigue siendo la más útil para dominar a los seres humanos que viven en un territorio, usándola según convenga a los intereses de los altos empleados a los que la población les paga y que dicen estar al servicio de ésta. En las constituciones el término Estado se usa con las más diversas significaciones. En algunos casos, pocos, se usa para designar a la totalidad de la población o a la sociedad completa, es decir al país entero, como cuando se le menciona en las relaciones internacionales que, en la realidad, no son las relaciones entre Estados intangibles sino las relaciones de los hombres del gobierno con los hombres de otros gobiernos, que dicen representar los intereses de sus respectivas comunidades humanas. En las constituciones escritas la palabra ?Estado? generalmente se utiliza para referirse a todos los órganos de gobierno del país o para designar a todos los órganos de la federación en algunos sistemas federales, para designar sólo al gobierno como sinónimo del presidente de la República y los empleados que de él dependen en ciertos sistemas presidencialistas; o bien, de una manera muy especial, como sucede en Italia, para referirse únicamente a los órganos públicos centrales que ejercen poder en todo el territorio.

De acuerdo con la primera frase de la Constitución italiana, Italia es una República.¹ La República - se dice en el artículo 5 de la misma - es una e indivisible,² y según el artículo 114 de esa constitución: ?La República se compone de los Municipios, de las Provincias, de las Urbes metropolitanas, de las Regiones y del Estado?.³ Según esto, el Estado, junto con los municipios, las provincias, las urbes metropolitanas y las regiones, forman la República, que es el conjunto de todas estas entidades, de lo cual se desprende que el ?Estado? hace referencia únicamente a los órganos públicos centrales. Como consecuencia la República es el conjunto de todos los entes mencionados y naturalmente es algo más amplio que ?el Estado?, puesto que éste es solamente uno de los elementos de la República.

Por el contrario, la Constitución de Irlanda en su artículo 5? dice que Irlanda es un Estado, que ?El nombre del Estado es Eire, o en el idioma Inglés Ireland? y a continuación agrega que: ?Irlanda es un estado soberano, independiente y democrático? y en el artículo 6? se reafirma la idea del Estado diciendo: ?Todos los poderes del gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial, derivan bajo Dios, del pueblo, cuyo derecho es designar a los gobernantes del Estado.?

En Gran Breta?a el Estado casi no aparece en los libros de Derecho Constitucional. ?Nuestro sistema constitucional - dice Colin Turpin en su obra British Government and the Constitution⁴ - ha sido construido ampliamente sin el uso del concepto del estado (así con minúsculas). Entre nosotros no existe una entidad legal llamada ?el estado? en el cual se depositen los poderes o al que se le deba obediencia u otros deberes. En este aspecto nosotros somos una sociedad sin estado a diferencia de otras sociedades que tienen una tradición histórica e intelectual del estado como una institución que incorpora el ?poder público?. Por su parte Kenneth H. F. Dyson destaca que ?no hay una concepción del estado al cual se le puedan atribuir principios y reglas.?⁵ En un libro tan serio de Derecho Constitucional y Administrativo como el de Wade and Bradley⁶ ?el estado? y los ?actos del estado? es algo que generalmente sólo se menciona en cuestiones de relaciones internacionales como puede ser el reconocimiento de ?la existencia de un estado?, tal como se trató en un asunto en que como una cuestión previa debía decidirse si Alemania Oriental era un estado independiente o era un estado subordinado y gobernado por la Unión Soviética.⁷ Sin embargo, también en Gran Breta?a se usan las alegorías sobre el Estado, ?los abogados usan algunas veces expresiones como ofensas contra el estado, acto de estado, interés del estado, etc. No hay, sin embargo, una única definición del estado que sirva para todos los propósitos.?⁸ A veces en los diarios y en algunos libros se habla de ?Estado? para referirse a actos, órganos o personas oficiales, como una manera de distinguirlos de las actuaciones personales privadas.

En los Estados Unidos no se menciona al ?Estado? federal. El ?Estado federal? no existe en la Constitución de los Estados Unidos. La obra más famosa de Bernard Schwartz, quien fue profesor durante muchos a?os de la Universidad de Nueva York, titulada ?Un Comentario sobre la Constitución de los Estados Unidos?,⁹ tiene como subtítulo ?Los Poderes del Gobierno? (The Powers of Government), pero no habla en ninguna parte de ?los poderes del Estado?. En esa obra, en el volumen I, el autor hace una relación muy amplia de los poderes federales y estatales y en el volumen II trata de los poderes del presidente,¹⁰ pero únicamente menciona al ?Estado? al referirse a los ?estados? de la Unión. En el índice de temas por palabras de la obra de Derecho Constitucional de Freund, Sutherland, Howe y Brown,¹¹ la cual tiene más de dos mil páginas en dos volúmenes, no existe una sola referencia al ?Estado? como tal, y las únicas menciones que incluyen la palabra ?Estado?, además de las que tratan de los estados de la Unión, se refieren a la acción estatal (State action), como una manera de hablar de acciones oficiales de cualquiera de los órganos del gobierno federales o de los estados, para diferenciarlas de las acciones privadas de los particulares.

En la Constitución francesa no se dice (como sucede en la Constitución irlandesa y en los textos constitucionales de otros países) que Francia sea un Estado. El artículo primero de la constitución francesa actual, de 1958, empieza diciendo que ?Francia es una República indivisible, laica, democrática y social.? (La France est une République indivisible, la?que, démocratique et sociale). Lo mismo exactamente se decía en la Constitución anterior, de 1946, siguiendo las ideas de las constituciones de 1793 y 1795. Por el contrario, durante la ocupación alemana y el gobierno del mariscal Petain en Vichy, que servía para disfrazar la ocupación del ejército alemán en Francia, la Ley constitucional del 10 de julio de 1940 hablaba de ?el Estado Francés? y en el lenguaje oficial de esos a?os se acostumbraba referirse a Petain como ?el jefe de Estado?. En la actualidad, fuera de los casos en que se habla de acuerdos con Estados extranjeros en el artículo 88 y las menciones a los mismos estados en las diferentes fracciones de ese artículo, que se ocupan de la Unión europea, la Constitución francesa actual únicamente habla del ?Estado? en los artículos 5 y 13; en los dos casos como sinónimo del gobierno de la República que no incluye al Parlamento y en ninguna parte de la Constitución se habla de ?jefe de Estado?.

En mi opinión al hablar del Estado no debemos perder el tiempo buscando una explicación de lo que es su esencia, pues cada vez me inclino más a pensar que las esencias deben reducirse al campo de la perfumería, sino simplemente que aclaremos de qué estamos hablando para evitar confusiones: ?Hablamos de ?Estado? como la organización de la sociedad, y en ese caso incluimos en el Estado a todos los grupos de la sociedad y a todos y cada uno de sus individuos? Si es así, naturalmente no puede hablarse de Estado como algo diferente o independiente de la sociedad. ?O hablamos de Estado como sinónimo de gobierno o algo muy parecido? y, en este caso, debemos empezar por aclarar si el gobierno es algo independiente de la sociedad o es simplemente una creación de la sociedad para lograr los fines sociales, pues difícilmente pueden los gobiernos tener fines legítimos ajenos a los fines de la sociedad, y, por lo tanto, el gobierno sería, como debe ser, el conjunto de empleados de la sociedad. O bien debemos aclarar si al hablar del Estado nos referimos a un ente abstracto que sólo existe en ?el mundo de las ideas?, el cual está por encima de la sociedad y también por encima del gobierno y de los hombres que lo dirigen.

La Constitución espa?ola actual (1978) contiene varias referencias al ?Estado?, con diferentes significaciones. En el Artículo 1 se dice que ?Espa?a es un Estado? que propugna ciertas cosas, y en el Artículo 42 se dice que el Estado velará por la salvaguarda de ciertos derechos, lo cual son afirmaciones que, por su generalidad y su vaguedad, son, más que todo, declaraciones de buenos deseos que no sirven para nada. Después, en el Artículo 97, se dice algo un poco extra?o: ?El gobierno dirige ? la defensa del Estado?. ?A quién defenderá el gobierno cuando dice que defiende al Estado y de qué lo defiende? ?Tal vez lo defiende de que el común de la gente no lo reconozca, porque nadie sabe lo que es? En el Artículo 133 se aclara que la potestad originaria para establecer tributos (impuestos o contribuciones) no le pertenece al pueblo, a través de los representantes que para eso designe sino que le ?corresponde exclusivamente al Estado?. Por último en el Artículo 138 de la Constitución espa?ola se se?ala que ?El Estado garantiza la realización del principio de solidaridad ?consagrado? en el artículo 2 de la misma Constitución entre las diversas partes del territorio espa?ol?. Contrariamente a lo que dice el artículo 138, en el artículo 2 de la Constitución se dice que quien garantiza la solidaridad y otras cosas es la propia Constitución. Ahora bien, al referirse al Estado garantizador y a la Constitución garantizadora, no se aclara quién garantiza esa solidaridad a nombre de ese Estado y de esa Constitución, ni cómo la garantizan uno y la otra.

El estado en la constitución mexicana

El nuevo Estado, impersonal y misterioso, empieza a mencionarse en México en la Constitución espa?ola de Cádiz de 1812, siendo México todavía una colonia de Espa?a. En ella se hablaba de la ?Constitución política para el buen gobierno y recta administración del Estado?. Poco después, en el Decreto Constitucional para la libertad de la América Mexicana de 1814, conocida como Constitución de Apatzingán, aparece también el Estado en el artículo 1? que decía: ?La religión católica, apostólica, romana es la única que se debe profesar en el Estado?, lo cual más que el Estado como fuerza impersonal, parece ser un sinónimo del territorio del país; pero en el artículo 25 se mencionan los servicios al Estado. Después, en 1822, en el Reglamento Provisional político del Imperio Mexicano, en el artículo 15 se habla de las urgencias del estado y se decía que el Emperador (Agustín de Iturbide) era el jefe supremo del estado (art. 29). La Constitución de 1824 contiene multitud de menciones a los Estados que forman la nación mexicana, pero no al Estado mexicano como una entidad total o general. En la Constitución de 1857 no se dice en ninguna parte que México, el país, sea un Estado. La idea de un Estado general o nacional no aparece en la Constitución de 1857, en ella se mencionan naturalmente a los Estados que, según el preámbulo de la misma, componen ?La República de México?, que en el título de la Constitución se llama ?REP?BLICA MEXICANA? pero, igual que en la Constitución de los Estados Unidos, no se hace una sola referencia a ningún ?Estado? nacional, o federal, que simplemente no existe en ese texto.

El texto original de la Constitución mexicana aprobada en 1917, hablaba de ?los Estados libres y soberanos? refiriéndose a las entidades que forman la República, pero únicamente mencionaba al ?Estado? en general, en dos artículos, en el 5? y en el 93. En el 5? se decía que el Estado no puede permitir que se lleve a efecto ningún contrato, pacto o convenio que tenga por objeto el menoscabo o la pérdida de la libertad, por lo que, entre otras cosas, no se permitía el establecimiento de órdenes monásticas religiosas (esta última parte que hablaba de la prohibición de órdenes monásticas religiosas, se suprimió en 1992 cuando el presidente Salinas controlaba a los diferentes órganos de gobierno del país). En el artículo 93 se usa como un adjetivo sin sentido, pues habla de los secretarios ?de Estado? para referirse a los secretarios del presidente, a los cuales en todos los demás casos los cita como ?secretarios del Despacho?. Desde luego es imposible saber a qué o a quién se refiere el artículo 5? al hablar del ?Estado? ?A la sociedad, es decir a toda la población? ?a la sociedad y al gobierno? ?al gobierno federal y sus ramas o departamentos o a todos los gobiernos del país: federal, estatales y municipales? O ?a un ?Estado? que está por encima de la sociedad y de la multitud de gobiernos que coexisten en México?

En México, en la actualidad, el Estado puede ser cualquier cosa. Como es bien sabido, en México la Constitución se modifica varias veces al a?o por los legisladores ordinarios, en peque?as farsas en las que éstos se visten de poder constituyente, y cambian, quitan y agregan lo que quieran al texto de la Constitución, sin que la población participe en forma alguna en ese procedimiento. Fue así que la Constitución original de 1917 se fue modificando y se fue llenando de invocaciones y referencias al ?Estado? con significados muy diferentes de un artículo a otro. En algunos de sus artículos, el Estado parece ser el gobierno federal, en otros, parece ser el presidente de la República. Hay otros en que el Estado son todos los gobiernos del país: el federal, los estatales y los municipales. En otros, el Estado es el desarrollador que se encarga de las áreas estratégicas propiedad del gobierno federal, no de la nación o de los peque?os estados. En algunos casos el Congreso de la Unión tiene intervención en el Estado, pero la Constitución no dice cuál es esa intervención, pues sólo dice que ese Congreso tendrá la intervención que diga la ley hecha por el mismo Congreso. En algunas frases el Estado parece ser la Nación; en otras no dice que es, pero descarta claramente que sea la Nación y hay algunas frases en que el Estado puede ser un modelo ideal, pueden ser todos los mexicanos o puede ser el territorio del país.

Las citas y las menciones que se hacen del Estado en la Constitución mexicana, tal como se encuentra su texto en los momentos en que escribo esto, son un conjunto de enigmas y contradicciones. Antes que todo, para estudiar el tema del Estado imaginario en México hay que tener en cuenta que en ninguna parte de la Constitución general de la República se dice qué es el Estado, ni tampoco quién o quiénes lo representan. El Estado, en el texto constitucional mexicano cambia de un artículo a otro como un ser en mutación constante; así en el artículo 3?, el Estado (se dice expresamente, en su primer párrafo) son la federación, los estados, el Distrito Federal y los municipios. Debemos entender que esa frase se refiere a los gobiernos de esas entidades, es decir a todos los gobiernos del país, y que ese Estado no incluye a la población, a la sociedad o a los miembros de esa sociedad, pues a éstos en la fracción VI del mismo artículo les llama ?los particulares?. En el artículo siguiente, el 4? de la Constitución, que habla, entre otras cosas, de la protección de la salud, del medio ambiente, del derecho a una vivienda digna y de los derechos de los ni?os, se dice que ?El Estado otorgará facilidades a los particulares (es decir a los miembros de la sociedad) para que coadyuven al cumplimiento de los derechos de la ni?ez.? A diferencia de lo que dice el artículo 3?, en este artículo 4?, el Estado sólo es la Federación (es decir el gobierno federal), y las entidades federativas en materia de salubridad general, conforme a lo que dispone la fracción XVI del artículo 73 de esta Constitución, es decir, aquí los municipios ya no están incluidos en ese Estado que se ocupa de las cuestiones de salud, solo la Federación y las entidades federativas; pero sucede que en la fracción citada del artículo 73 lo que se dice es que quien decide las cuestiones de salud es ?el Consejo de Salubridad General que dependerá directamente del Presidente de la República.?

Los artículos que van del 25 al 28 de la Constitución mexicana hacen referencia en distintos partes y de diferentes maneras (todas ellas vagas y obscuras) al Estado, pero en esos artículos se menciona también a la Nación, la cual, igual que sucede con el Estado, no se dice en ninguna parte qué cosa es o quién es. Sin embargo, dado que entre las distintas opiniones que existen sobre qué es la nación la más aceptable, o la menos incoherente, es la que ve a la nación como la totalidad de los individuos que forman la población, lo cual, sin duda, la acerca mucho a lo que sería la sociedad entera, vamos a suponer por el momento que la nación en la Constitución mexicana es eso: la totalidad de la población.

El artículo 25 de la Constitución mexicana, naturalmente no dice qué es el Estado, pero dice que a ese Estado le corresponde la rectoría del desarrollo nacional con el propósito, entre otras cosas, de fortalecer ?la Soberanía de la Nación? y se dice también que ese Estado hará otras vaguedades que demande el interés general para contribuir al desarrollo de la Nación. De lo cual, para empezar, se desprendería que el Estado es algo diferente de la Nación.

En el artículo 27 se dice que ?Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos ? así como ? el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos?; sin embargo en el párrafo sexto del mismo artículo se dice primero que ese dominio, que según el párrafo cuarto es directo, puede explotarse por los particulares mediante concesiones otorgadas por el Ejecutivo federal, es decir, por el presidente de la República. Pero luego, unas líneas más abajo, se dice que siempre no, que por lo que toca al petróleo y a los hidrocarburos no se otorgarán concesiones ni contratos, pues la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos. Hasta ahí parecería que es la nación, en forma directa, la que debe llevar a cabo esas funciones; es decir, es algo que le correspondería hacer a la nación, como conjunto de todos los habitantes ? lo cual es físicamente imposible ? o bien a través de los diputados que, según el artículo 51 de la misma Constitución, son los representantes de la nación.

Pero además de estas contradicciones y las tonterías imposibles sobre el dominio directo de la nación y la explotación de ciertos recursos naturales por la nación, que está enfatizada en el artículo 27 de la Constitución, en el párrafo cuarto del artículo 28 se dice que esas funciones en lo que toca al petróleo y los demás hidrocarburos y petroquímica básica, además de otras ?áreas? estratégicas (en el texto se les llama ?áreas? al petróleo, al correo y a electricidad), después de todo no le corresponden a la nación, sino que más bien le corresponden al Estado para proteger la seguridad y la soberanía de la Nación, y que es el Estado el que contará con los organismos y empresas que requiera para el manejo de esas áreas estratégicas a su cargo. Pero resulta que al lado de esa retahíla de cuentos en los que se le atribuyen, alternativamente los dominios, las rectorías y las funciones en esas áreas, unas veces a la nación y otras al Estado, se tiene que concluir que no es ni la nación ni el Estado a quien en realidad le corresponden, pues el artículo 25 en su párrafo cuarto dispone concretamente que el Gobierno Federal tendrá la propiedad y el control sobre los organismos que manejen esas áreas estratégicas.

Para enredar aún más las cosas, el artículo 26 de la Constitución mexicana ? que es una obra maestra de obscuridad ? contiene algunas recomendaciones y consejos, tan absurdos como inútiles, pues empieza diciendo que el Estado planeará democráticamente el desarrollo (lo cual fuera de su efecto poético es algo totalmente incomprensible) y que el ?Ejecutivo Federal? (entiéndase: el presidente de la República) de acuerdo con la ley coordinará mediante convenios con las entidades federativas las acciones a realizar para su elaboración y ejecución. Pero en el último párrafo dice que en ese sistema de ?planeación democrática? el Congreso de la Unión tendrá la intervención que se?ale la ley que el mismo Congreso debe hacer. Así el Congreso puede excluir al ?Ejecutivo? de la decisión de todas esas funciones obscuras y misteriosas, haciendo una ley en la que establezca que el citado Ejecutivo, obedeciendo las disposiciones de esa ley y del artículo 26 de la Constitución, debe ?establecer los procedimientos de participación y consulta popular? que le indique el Congreso y coordinar ?mediante convenios con los gobiernos de las entidades federativas? y ?concertar con los particulares las acciones a realizar para la elaboración (del plan nacional de desarrollo) y su ejecución, dando cuenta al Congreso de cada una de las acciones que piense tomar para que el Congreso las apruebe antes de su realización.

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